El pasado 10 de septiembre de 2026, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó dos importantes pronunciamientos en materia de tasas municipales que vuelven a poner en discusión los límites dentro de los cuales los municipios pueden ejercer su potestad tributaria.

Se trata de las causas “Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ Municipalidad de Córdoba” y “Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad – Sección Pergamino c/ Municipalidad de Pergamino”.

Ambos precedentes deben ser analizados conjuntamente y, fundamentalmente, a la luz de lo resuelto por la Corte en “Esso Petrolera Argentina S.R.L. c/ Municipalidad de Quilmes”, en septiembre de 2021.

En aquella oportunidad, la Corte convalidó importantes facultades municipales en materia de tasas. Entre otras cuestiones, admitió la utilización de los ingresos brutos como manifestación de capacidad contributiva para cuantificar el tributo y sostuvo que, organizado el servicio y puesto a disposición del contribuyente, este no podía rehusar su pago por no haber hecho uso de aquel o carecer de interés en su prestación.

En ese momento advertimos que la amplitud con que había sido formulada la doctrina de “Esso” podía traducirse, en la práctica, en una significativa expansión de las potestades tributarias municipales, especialmente frente a las dificultades probatorias que enfrentaba el contribuyente para demostrar la inexistencia de prestación o la desproporción entre el monto exigido y el costo del servicio.

Cinco años después, la Corte vuelve sobre la cuestión y aclara el alcance de “Esso”, estableciendo límites mucho más concretos a la potestad tributaria municipal.

 

I. LA TASA DEBE RETRIBUIR UN SERVICIO CONCRETO: NO ALCANZAN DESCRIPCIONES GENÉRICAS O EXCESIVAMENTE AMPLIAS

El primer límite surge con especial claridad del fallo “Banco Galicia”. La Corte vuelve allí sobre una cuestión esencial, para que exista una tasa, el hecho imponible debe encontrarse vinculado con una actividad estatal concreta, efectiva e individualizada respecto del contribuyente.

El problema se presenta cuando las ordenanzas municipales describen el servicio que supuestamente retribuye la tasa mediante fórmulas extremadamente amplias, incluyendo actividades generales de contralor, salubridad, higiene, asistencia social o, incluso, cláusulas residuales que pretenden comprender “cualquier otro” servicio municipal no retribuido mediante otro tributo.

La Corte retoma en este punto la doctrina sentada en “Gasnor” y advierte que semejante laxitud puede funcionar como una verdadera “coartada” para gravar actividades desarrolladas por contribuyentes respecto de los cuales el Municipio no presta ningún servicio concreto.

La cuestión no es meramente terminológica. Cuanto más amplia e indeterminada sea la descripción normativa de los servicios comprendidos en el hecho imponible, mayor será la exigencia que pesa sobre el Municipio de demostrar cuál es, concretamente, la actividad estatal que justifica el cobro de la tasa respecto de ese contribuyente.

De lo contrario, se desdibuja la diferencia esencial entre tasa e impuesto, puesto que mientras la primera requiere necesariamente de una actividad estatal vinculada con el obligado, el impuesto encuentra su fundamento exclusivamente en la capacidad contributiva. Y los municipios no pueden, bajo la denominación formal de “tasa”, crear verdaderos impuestos que excedan las competencias tributarias que constitucionalmente les corresponden.

 

II. LA “PUESTA A DISPOSICIÓN” DEL SERVICIO NO PUEDE CONVERTIRSE EN UNA FICCIÓN

La segunda precisión aparece con particular fuerza en el fallo “Mutual de Ayuda entre Ferroviarios”.

En “Esso”, la Corte había reiterado que, desde el momento en que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, este no puede rehusar su pago por no hacer uso de aquel o no tener interés en él. Aislada de las restantes condiciones que caracterizan a una tasa, esta afirmación podía conducir a interpretar que la mera organización o disponibilidad potencial del servicio resultaba suficiente para legitimar su cobro.

El nuevo precedente despeja buena parte de esa incertidumbre.

La Corte reafirma que el cobro de una tasa exige una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio y agrega una precisión particularmente relevante: “la periodicidad de la prestación [es] un atributo esencial de la tasa que asegura que los servicios sean realmente prestados y que la tasa no constituya un impuesto encubierto (arg. Fallos: 251:222, considerando 1°)”.

La afirmación tiene importantes consecuencias. No basta con que el Municipio tenga formalmente organizado un servicio ni con acreditar una actuación aislada para justificar el cobro sistemático de una tasa durante sucesivos períodos fiscales. La prestación debe tener una periodicidad compatible con la naturaleza del servicio que constituye el hecho imponible. De otro modo, la “puesta a disposición” podría transformarse en una construcción puramente formal destinada a justificar una recaudación que, en los hechos, se encuentra desvinculada de toda actividad municipal efectiva.

 

III. ¿QUIÉN DEBE PROBAR QUE EL SERVICIO FUE EFECTIVAMENTE PRESTADO?

Este punto resulta probablemente uno de los más relevantes desde el punto de vista procesal.

La Corte vuelve a rechazar la pretensión de trasladar al contribuyente la carga de demostrar que no recibió el servicio municipal. Exigir semejante prueba implicaría imponerle la demostración de un hecho negativo de muy difícil —cuando no imposible— acreditación que frustraría el derecho sustancial.

Frente a la negativa concreta del contribuyente, es el Municipio quien se encuentra en mejores condiciones de acreditar la efectiva prestación del servicio, aportando las constancias, inspecciones, actuaciones y demás antecedentes que se encuentran bajo su esfera de conocimiento y disponibilidad.

La doctrina ya encontraba antecedentes claros en “Quilpe” y “Gasnor”, pero los nuevos pronunciamientos la consolidan.

Incluso en “Banco Galicia” se descarta que la presunción de legitimidad de los actos administrativos pueda ser utilizada para invertir esta carga y exigir al contribuyente que demuestre que el servicio no existió.

La consecuencia práctica es relevante: la mera invocación normativa del servicio ya no resulta suficiente; cuando su efectiva prestación es controvertida, el Municipio debe demostrarla.

 

IV. LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA NO PUEDE CONVERTIR A LA TASA EN UN IMPUESTO

El cuarto límite se vincula con uno de los aspectos más controvertidos de “Esso”, esto es, la cuantificación de la tasa.

La Corte había admitido allí que los ingresos brutos del contribuyente podían ser utilizados como indicador de capacidad contributiva y como factor para determinar la base imponible, siempre que ello no produjera resultados irrazonables, desproporcionados o disociados de las prestaciones municipales.

Sin embargo, el fallo dejaba abierta una cuestión central: ¿hasta dónde puede utilizarse la capacidad contributiva para incrementar el monto de una tasa?

El fallo “Mutual” brinda ahora una respuesta mucho más precisa. La capacidad contributiva puede ser utilizada para distribuir diferencialmente entre los contribuyentes el costo de financiamiento del servicio, haciendo soportar una contribución menor a quienes poseen menor capacidad económica y una mayor a quienes cuentan con mayor capacidad. Pero no puede funcionar como una “coartada para una extralimitación recaudatoria”. En otras palabras: los ingresos brutos pueden constituir un parámetro de distribución del costo, pero no una fuente autónoma de recaudación municipal.

 

V. DOS LÍMITES A LA CUANTIFICACIÓN: UNO GLOBAL Y OTRO INDIVIDUAL

Es aquí donde el nuevo pronunciamiento adquiere especial relevancia.

La Corte interpreta que de su propia doctrina —incluido el precedente “Esso”— surgen dos requisitos concurrentes para controlar la legitimidad del monto de una tasa.

El primero es un límite global a la recaudación, y consiste en que el total obtenido por el Municipio mediante la tasa debe guardar una razonable relación con el costo global que demanda la prestación del servicio que aquella pretende financiar.

La tasa no puede utilizarse para obtener recursos destinados a solventar otros servicios o funciones generales del gobierno municipal, porque el excedente perdería toda vinculación con el servicio que constituye su causa y adquiriría naturaleza impositiva. Pero, el Máximo Tribunal avanza incluso un paso más al señalar que una recaudación razonablemente limitada no podría superar una parte importante —mencionando, a modo ejemplificativo, “hasta el doble”— del costo de las prestaciones directas e indirectas necesarias para organizar y poner a disposición el servicio.

El segundo es un límite individual, en virtud del cual, aún cuando la recaudación total obtenida mediante la tasa se encuentre dentro de parámetros razonables respecto del costo global del servicio, ello no habilita al Municipio a imponer sobre un contribuyente determinado una carga exorbitante simplemente porque posee una mayor capacidad contributiva. Es que si bien la capacidad contributiva permite distribuir el costo; no permite convertir en impuesto la tasa exigida a quienes tienen mayor capacidad económica. Consecuentemente, la tasa siempre debe guardar relación con el costo individual de prestarle el servicio al sujeto gravado.

Aclara además la Corte que la impugnación de la cuantía de una tasa no exige acreditar que el gravamen alcance niveles confiscatorios, prohibitivos o destructivos. La exigencia de proporcionalidad responde a un control diferente y propio de esta especie tributaria; y por tanto, basta con que se quiebre la razonable vinculación que necesariamente debe existir entre el monto de la tasa y el costo del servicio que constituye su causa.

En consecuencia, la ausencia de confiscatoriedad no basta para convalidar una tasa desproporcionada. El límite constitucional opera con anterioridad; cuando la recaudación excede irrazonablemente el costo del servicio, o si la carga impuesta a un contribuyente resulta desmedida en relación con aquel, la tasa pierde la necesaria conexión con la prestación estatal que justifica su exigencia.

 

VI. DE “ESSO” A “MUTUAL”: LA VIGENCIA DE UN CRITERIO QUE HABÍA QUEDADO PARTICULARMENTE EXPUESTO EN EL VOTO DE LORENZETTI

Este aspecto merece una consideración especial.

En “Esso”, el juez Ricardo Lorenzetti había formulado con particular claridad un límite que adquiría especial relevancia frente a la posición adoptada por la mayoría. Sostuvo que, desde el punto de vista de la cuantía global, la tasa no podía superar, más allá de un límite discreto y razonable, el costo del servicio, pues no resultaba admisible que mediante la recaudación obtenida por un servicio divisible se financiaran otros servicios —divisibles o indivisibles— o funciones generales del gobierno municipal. Para Lorenzetti, el juicio de razonabilidad exigía una proporción entre el costo del servicio que el legislador había decidido prestar y el monto recaudado mediante el tributo creado específicamente para financiarlo.

Lo interesante es que, cinco años después, “Mutual” recupera expresamente aquel razonamiento y lo integra al estándar utilizado para definir los límites que condicionan la legitimidad de una tasa. Por ello, más que un abandono de “Esso”, los nuevos precedentes pueden ser interpretados como una aclaración y delimitación de su alcance. Al precisar su contenido, otorga una relevancia decisiva a restricciones que en aquel pronunciamiento habían quedado especialmente desarrolladas en el voto individual de Lorenzetti.

 

VII. UN MENSAJE CLARO PARA LOS MUNICIPIOS

La autonomía municipal y la necesidad de contar con recursos suficientes para cumplir las funciones locales no habilitan a desnaturalizar la estructura jurídica de las tasas.

La CSJN no cuestiona la posibilidad de utilizar parámetros vinculados con la capacidad contributiva ni exige una equivalencia matemática entre lo abonado por cada contribuyente y el costo individual del servicio recibido. Pero establece límites concretos.

El servicio que constituye el hecho imponible debe encontrarse suficientemente determinado; debe existir una prestación concreta, efectiva, individualizada y periódica; cuando esa prestación es negada, corresponde al Municipio acreditarla; y la recaudación obtenida debe conservar una vinculación razonable con el costo del servicio, tanto en su dimensión global como respecto de la carga individual exigida a cada contribuyente.

La conclusión es, en definitiva, sencilla pero trascendente, si bien la capacidad contributiva puede incidir en la cuantificación de una tasa, no puede sustituir la existencia del servicio ni borrar la necesaria relación entre ese servicio, su costo y el monto recaudado.

De lo contrario, la tasa deja de ser tasa para transformarse, lisa y llanamente, en un impuesto inconstitucional. Y ese es, precisamente, el límite que la Corte vuelve ahora a marcar.